Artigo na Revista Prémio (2 Jun 06)

Dos Custos de Contexto às Reformas Estruturais
Nuno Garoupa
Professor Catedrático da Universidade Nova de Lisboa

Os custos de contexto são objecto de análise económica desde os anos oitenta mas só chegaram a Portugal em pleno século XXI após o Banco Mundial ter anunciado o seu programa Doing Business. Foi então que os gurus da economia portuguesa descobriram que os custos de contexto eram um factor de desvantagem competitiva muito séria (notavelmente os mesmos que olimpicamente ignoraram esse problema durante vinte anos). Finalmente percebemos que a nossa infra-estrutura jurídica e institucional é muito má, a nossa produção legislativa é caótica, e as reformas na Justiça e na Administração do Estado tornaram-se prioritárias para o crescimento económico.

Infelizmente para todos nós, e ao contrário do que somos continuamente bombardeados nos media, não há nenhuma reforma da Justiça em curso (infelizmente temos de reconhecer que a última data do inicio do Estado Novo), mas sim uma mera reestruturação superficial (é verdade que menos superficial que outras anteriores) de aspectos processuais e anúncios desconexos de intenções que vão ficando pelo caminho (reformas da Justiça fizeram-se sim no Japão ou no Reino Unido nos últimos anos). Repare-se que se avançou para uma série de medidas pontuais (umas mais mediáticas que outras) sem discutir a essência do problema, isto é, continuamos a não saber que infra-estrutura jurídica necessitamos.

A produção legislativa em Portugal é caótica, irracional, ineficaz, e geradora de custos económicos consideráveis. Isso também já não é dúvida para ninguém. Talvez que a única surpresa neste estado de coisas seja a incapacidade dos sucessivos Governos para introduzir planeamento e avaliação legislativa, e o total alheamento que a Assembleia da República, principal centro formal da produção legislativa no nosso ordenamento jurídico, tem em relação a este assunto.

Daí que foi grande a expectativa com os anúncios recentes dos programas de reforma e modernização do Estado, incluindo o programa legislar melhor. Infelizmente a recodificação (para saber qual é a legislação em vigor), a auditoria e o planeamento legislativos estão praticamente ausentes destes programas de reforma. Resta a avaliação prospectiva da legislação ensaiada no programa de simplificação administrativa (o Simplex) e depois no programa legislar melhor.

Mas é extraordinário como quando tudo parece simples (basta copiar as melhores práticas internacionais e adaptar as metodologias desenvolvidas e experimentadas noutros países), as nossas autoridades têm uma tendência natural para complicar. Temos que inventar a roda, e como sempre inventamos a roda dentada... Do Simplex passamos ao Complex.

Aquilo que o Governo quer fazer é uma coisa híbrida entre o modelo belga (uma avaliação de custos administrativos) e o modelo britânico (o regulatory impact assessment or appraisal, RIA). Mas não é nem uma coisa nem outra. Trata-se, na verdade, de um exercício pesadamente burocrático, de aplicação rotineira, sem elementos objectivos de avaliação e profundamente errado do ponto de vista metodológico.

Tudo somado, temos muito pouco e o pouco que temos é medíocre. Infelizmente, dadas as palavras de vários responsáveis governamentais e os preâmbulos dos vários programas anunciados, não podemos pensar que se trata de uma opção ou uma orientação clara por um determinado modelo de infra-estrutura jurídica em geral e de produção legislativa em particular. É possível que resulte das muitas dificuldades que os responsáveis governamentais encontram, nomeadamente os mais variados interesses corporativos e a falta de preparação técnica dos quadros da administração para muitos destas questões que são novas em Portugal. Mas desconfio que existe muita falta de sensibilidade, para não dizer ignorância, e um excesso de buzzwords em relação a toda esta problemática.

Poder-se-ia pensar que o pior é que estaremos a discutir estas questões ano após ano porque isso revela que nada realmente substantivo muda. Na minha perspectiva, o pior é deixarmos de discutir estas questões por estarmos convencidos que o pouco e mau que se fez é suficiente. Infelizmente é isso que transparece daqueles que nos anunciam que em breve veremos os resultados brilhantes das reformas estruturais operadas na Justiça e na Administração do Estado.